作者：刘鹏照

长期以来，教育行政部门运用执法手段管理教育的意识不强，实践经验不足，存在着执法机构不健全、执法人员不到位、执法职责不清、执法能力不足、执法制度不完善等问题。整合执法主体，形成职权清晰、分工明确的执法工作机制，加快建立权责统一、权威高效的教育行政执法体制成为教育行政部门亟须解决的问题。青岛市教育局以承担全国教育行政执法体制改革试点单位为契机，积极探索创新，完善体制机制，形成了一整套可复制、可借鉴的教育执法经验，为全国教育执法工作提供了“青岛样本”。

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探索科学有效的教育执法模式

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2014年，我市启动了教育部全国教育行政执法体制改革试点工作，在市级改革试点完成的基础上，启动并完成区（市）教育行政执法体制改革试点。目前，教育行政执法工作已在全市全面推开，正在拟订《青岛市推进教育行政执法的实施意见》，在青岛市行政区域范围内构建教育行政执法“横向到边、纵向到底”的全覆盖。

经青岛市编委办批准，我们设立了行政审批与执法处，配备了8名专职工作人员，承担市教育局行政审批事项、服务事项的办理及平台维护工作，负责查处学校违法办学行为、社会非法办学行为及教育领域违法违规行为，指导区（市）政府教育行政执法工作，负责行政审批大厅教育服务窗口的日常管理，实现教育执法工作机构明确、职责明晰、人员到位。

按照教育行政执法的特点和新的执法要求，我们制定出台了《青岛市教育局规范行政处罚裁量权暂行办法》和《青岛市教育局行政处罚裁量基准》，并适时对职能范围内行政处罚项目进行修订完善，逐一细化、量化处罚裁量权，确定不同的处罚标准，完善适用规则。裁量基准的制定，明确了执法的尺度，约束了执法人员的自由裁量权，有效防止了轻错重罚、重错轻罚，保证了教育执法的公平公正。

按照标准化、规范化要求，我们制定了《青岛市教育局行政执法工作规程》《青岛市教育局行政执法全过程记录制度》等14项制度。执法记录仪等设备配备到位，实现了执法全过程记录。制定教育行政审批事项标准，统一区（市）教育行政审批事项目录和办理要件、程序、时限。编制《教育行政执法工作手册》，汇集了相关法律法规，明确具体操作流程，编制38个行政执法文书样本，9个教育行政执法流程图，使区域内的教育行政执法流程、证据标准、裁量基准等协调统一。

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加强教育行政执法规范化建设

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一是重大案件集体决策。我们成立了教育行政处罚案件审理委员会，局主要领导担任主任，行政执法、政策法规和相关业务的分管领导担任副主任，审批执法处、政策法规处及相关业务处室负责人担任委员。审理委员会主要负责拟处较大数额罚款以及责令停止办学或者吊销办学许可证的案件的审理。形成了重大执法决定的集体会商、研讨、决策、审核机制。二是规范公正执法过程。根据日常检查和群众举报的线索，针对日常管理中的突出问题和群众关心的热点难点问题确定每年执法主题，重点对招生简章和广告、非法校外培训机构、民办学校管理混乱等教育违法问题开展集中整治。处室成立以来已开展现场执法110余次，到涉事现场进行调查、问询、取证，先后正式下达限期整改通知书、行政处罚决定书等执法文书30多份。严格按照法定程序执法，实现教育执法零投诉、零诉讼。三是宽严相济化解矛盾。针对情节轻微的违法行为，实行教育规范、限期整改、依法处罚的“三步式”执法机制，探索采取指导、山东实践41EDUCATOR劝告、建议、约谈等柔性执法方式，既达到执法目的，又避免引发新的社会矛盾。四是强化队伍建设。严格实行行政执法人员持证上岗制度，建立行政执法人员统一管理平台和行政执法人员信息库。目前，全市教育系统已有300余人取得执法资格，其中市教育局机关86人，实现了教育行政执法的“持证上岗”。加强执法人员执法纪律和职业道德教育，定期组织执法人员参加法律知识和执法专业培训，提高执法人员运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题的能力，执法人员整体素质得到全面提高。

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加强部门、区（市）、社会联动

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加大协作执法力度。2016年，青岛市教育局等12部门联合出台《关于建立教育行政执法联动协作机制的通知》，建立由政府多个部门共同参与的教育行政执法联席会议制度和协作执法机制，教育、公安、民政、工商等相关部门，通过信息共享、集中整治等形式，保障教育的健康有序发展和校园及周边的良好秩序。对跨区域的教育违法行为，探索开展市、区（市），或多个区（市）联合协作执法。会同市、区两级教育、工商、城管执法等部门对多处涉嫌违法办学机构进行了多次联合执法，有效维护了受教育者权益。

协同推进区（市）改革。针对区（市）教育行政执法工作基础薄弱问题，印发了《青岛市教育局关于开展区（市）教育行政执法体制改革试点工作的通知》，分4个方向确定了8个区（市）作为试点单位，开展区（市）教育行政执法改革试点，实现协同推进。在区（市）改革试点工作过程中，我们委托知名高校结合各区（市）的改革试点实际开展课题研究，逐一进行实地调研和指导。随着区（市）教育行政执法体制改革工作的推进，区（市）教育行政执法工作体制进一步理顺，教育行政执法工作制度基本形成。胶州市等区（市）建立了专门的教育执法工作机构和综合执法队伍，进一步提升依法行政意识，加强执法规范化建设，提高执法工作能力。多数区（市）借助相关职能部门力量，采用多种形式，对非法办园、非法办学、校外培训机构专项治理等采取部门联合行动，取得了较好的效果。

健全社会监督机制。加强教育行政执法监督队伍建设，建立教育违法行为社会监督员制度，聘任政协委员、法律顾问、新闻媒体记者以及部分学校负责人等作为社会监督员。社会监督员通过日常随访、调查、询问等方式对职责范围内的学校和其他行政相对人的办学行为进行监督，及时发现并报告教育违法行为及苗头性问题，协助教育行政部门向学校及其他行政相对人进行教育法律法规知识普及和遵法守法宣传教育，及时收集、转呈群众的意见建议、投诉以及对教育行政执法工作的意见建议。

加强执法信息互通。依托电子政务网络，建立与法制部门和相关行政执法部门相衔接的教育行政执法平台，实现教育行政处罚工作的公开透明、规范运行。结合“信用青岛”社会信用体系建设，积极推进信用“三个清单”（数据清单、行为清单、应用清单）编制工作，将教育行政审批与执法工作纳入社会征信范围，实现教育行政审批、执法平台与全市公共信用信息平台无缝对接、数据实时更新。建立处室网页，发布相关政策规定，定期通报教育行政审批与行政执法情况，及时公示有关信息，加大信息公开力度。针对无证办学、辅导班良莠不齐等群众关注度较高的问题，在寒暑假集中发布相关警示与引导，为市民选择正规优质的培训机构提供保障，起到了良好的社会效果。

（作者系中共青岛市委教育工作委员会常务副书记，青岛市教育局党组书记、局长）

刊于《教育家》杂志2020年3月刊 总第216期